Competition Policy as a Lever for Organic Growth and Innovation in Canada
Keldon Bester
le français suit
In her lone dissent of the US Federal Trade Commission’s (FTC) 2007 decision to close its investigation of Google’s acquisition of DoubleClick, Commissioner Pamela Jones Harbour noted that it was difficult to believe a company with a market capitalization of over $200 billion, top tier engineering teams, and existing connections with publishers and advertisers would not be able to create its own competitive alternative to DoubleClick’s ad serving platform.
With this statement, Harbour summarized an important but overlooked function of competition and antitrust law: its ability to encourage organic growth and innovation through competing on the merits and investing corporate resources rather than the acquiring potential competitors. By removing mergers and acquisitions that reduce competition as a cheap shortcut to growth, competition policy encourages firms to invest in their own capacities for innovation, preserving and increasing competitive intensity. This argument was also present in the FTC’s unsuccessful bid in 2022 to block Meta’s acquisition of the VR fitness game company Within. The agency stated that the time, talent, and effort required for Meta to create its own competitive offering “reflect the very essence of competition, the dynamic that the antitrust laws seek to protect and promote.” In this way, competition policy not only protects and promotes competitive intensity, but also encourages the kind of competition we wish to see in our economies. By resurrecting its authority over unfair methods of competition at the outset of 2023 the FTC has signaled that a leading competition enforcement agency is taking the shaping of competition seriously.
Instead of promoting this kind of organic growth and innovation, Canada’s competition law, and in particular its merger law, has focused on a narrow interpretation of efficiency to justify removing existing and potential competitors from the market. By disregarding the value of the competitive process rather than fostering competition, Canadian competition law attempts only to make the competitive situation worse at a more acceptable rate.
The outcome of the Rogers-Shaw transaction, a major Canadian telecommunications merger, is just the most recent high-profile example. With a decision from Canada’s Competition Tribunal in the last hours of 2022, the adjudicative body blessed a dominant incumbent’s acquisition of a disruptive competitor on the grounds that the incumbent would support the expansion of a third competitor to replace any lost competitive pressure. Despite admission that at least hundreds of thousands of Canadians would see competition worsen and prices rise, the transaction was allowed to proceed.
In early 2022 the Competition Bureau shed light on these deficiencies in the law, noting that under our current framework it would be “particularly difficult-or even impossible” to block the acquisition of an emerging competitor in dynamic markets. This is particularly problematic in markets with networked structures, where preservation of competition most often contends with the power associated with control of economic bottlenecks. Whether railways, telecoms, or online platforms, barriers to entry and reinforcing feedback loops make monopoly outcomes in these markets more likely and raise the stakes for limiting the power of gatekeepers to suppress the competitive process.
But the consequences of Canada’s focus on a static conception of efficiency is clear in Canada beyond just networked industries. While the profitability of Canadian firms has risen steadily over time, our productivity growth continues to lag international peers. Supported by a competition policy focused on profitability rather than preserving competitive intensity, Canadian firms are insulated from the imperative to invest in innovation that drives productivity growth.
While the current Canadian federal government has spent its tenure attempting to implement a variety of strategies to address this lagging productivity growth, a more robust competition policy has until recently been mostly a curiosity. By investing in competition policy not only as a tool to prevent economic domination but also to promote organic growth and innovation Canada can create a more holistic and effective approach to driving innovation and productivity growth. While Canada can benefit from a greater focus on competition, competition must be understood as part of a broader innovation ecosystem that considers the motivations and incentives of the different drivers of innovation as well as interlocking policy areas such as intellectual property protection.
Innovation-focused competition policy can also complement the guardrails on fair competition that peer jurisdictions such as the EU, UK, and Australia are introducing to rein in the economic power of dominant platforms. By creating obligations on major platforms to reduce their control over economic bottlenecks and promote entry and expansion of competitors, these in-flight regulatory moves have an important role to play in responding to the existing power accumulated by platforms. But a forward-looking competition policy focused on the value of fostering and maintaining dynamic markets is necessary to avoid the current competitive issues in the digital economy simply re-emerging in future iterations of technological and economic change. The time is right for this kind of introspection as the federal government is in the midst of the first formal consultation on the Competition Act in over a decade, initiated as the result of public interest advocacy and Canada’s laggard status in the global policy conversation on the future of competition policy.
Though Canada is moving in the right direction with a comprehensive review of its competition law, there is a real risk that we repeat the mistake of the last four decades of devaluing competition rather than creating a system that fosters organic growth, innovation, and productivity-enhancing investment. But the Canadian government can avoid this mistake by moving quickly to enact a stronger set of competition laws with three key characteristics: a merger enforcement framework that deters harmful mergers and instead incentivizes organic growth through investment, an approach to abuse of dominance that focuses on addressing the harms of monopoly in their incipiency, and a competition authority with the resources and powers to engage in a process of continuous learning as our economy continues to evolve around us.
Encouraging this kind of forward-looking approach to competition policy will be critical to redrawing the balance of power between citizens and platforms we see today, protecting that balance moving forward and ultimately building a more productive economy in which innovation is widely distributed.
Une politique de la concurrence pour stimuler la croissance organique et l’innovation au Canada
Seule dans sa contestation de la décision de la US Federal Trade Comission (FTC) de clore son enquête sur l’acquisition de DoubleClick par Google en 2007, la commissaire Pamela Jones Harbour a commenté qu’il était dur de croire qu’une compagnie avec une capitalisation boursière de plus de 200 milliards de dollars, une équipe d’ingénieurs au sommet du domaine et un réseau existant de relations avec des publicitaires, ne serait pas capable de créer sa propre plateforme de services publicitaires pour faire concurrence à Doubleclick.
Cette déclaration résume une fonction importante et négligée de la concurrence et de la législation antitrust : cette capacité à encourager la croissance organique et l’innovation en favorisant une concurrence basée sur les mérites et l’investissement de capitaux au lieu d’acheter les concurrents potentiels. En éliminant les fusions et acquisitions qui réduisent la concurrence pour se pourvoir d’une croissance facile, les politiques de la concurrence encouragent les entreprises à investir dans l’innovation pour préserver et accroître leur avantage concurrentiel. On retrouve le même argument dans la tentative infructueuse du FTC de court-circuiter l’acquisition de la compagnie de jeux sportifs en réalité virtuelle Within par Meta, en 2022. L’agence a déclaré que pour Meta, le temps, le talent et les efforts nécessaires à créer sa propre entreprise rivale « reflète l’essence même de la concurrence, la dynamique que la législation antitrust cherche à protéger et promouvoir. » Ainsi, les politiques de concurrence protègent et promeuvent l’intensité concurrentielle et, de plus, encouragent précisément le genre de concurrence qui est bénéfique aux économies. En ressuscitant son autorité sur les pratiques de concurrence déloyale, au début de 2023, le FTC a indiqué qu’une agence de pointe en application de la législation sur la concurrence prenait au sérieux la bonne conduite de la concurrence.
Au lieu de promouvoir ce genre de croissance et d’innovation organiques, la législation canadienne sur la concurrence, et particulièrement celle sur les fusions, s’appuie sur une interprétation étroite de l’efficience pour justifier l’extermination des concurrents potentiels du marché. La législation canadienne sur la concurrence, par le manque d’égards qu’elle porte au processus concurrentiel, ne tente que de ralentir à un niveau acceptable le rythme de dégradation de la situation concurrentielle.
Le résultat de la transaction Rogers-Shaw, une fusion de géants de la télécommunication canadienne, est un exemple récent notoire. Par une décision dans les dernières heures de 2022 du Tribunal de la concurrence canadien, l’organisme juridictionnel a approuvé l’acquisition d’un concurrent perturbateur par un conglomérat dominant en s’appuyant sur le fait que l’acheteur soutiendrait l’expansion d’un troisième concurrent pour remplacer toute pression concurrentielle perdue. Malgré l’aveu que des centaines de milliers de Canadien·ne·s verraient la concurrence des offres diminuer et leurs prix grimper, la transaction a été approuvée.
Le Bureau de la concurrence a dévoilé les faiblesses de la loi au début de 2022, notant que le cadre actuel rendait « particulièrement difficile, si ce n’est impossible » d’empêcher l’acquisition d’un concurrent émergent dans un marché dynamique. C’est une situation particulièrement délétère aux marchés qui comportent des industries de réseaux, où la préservation de la concurrence entre souvent en conflit avec le pouvoir obtenu par le contrôle de secteurs économiques cruciaux. Que ce soit les chemins de fer, les télécommunications ou les plateformes en ligne, la possibilité d’un monopole dans ces marchés est augmentée par des mécanismes de renforcement et des barrières à l’entrée, d’où l’importance de mettre des freins aux entreprises dominantes qui briment le processus concurrentiel.
Les conséquences de la conception canadienne, statique et réductrice, de l’efficience sont claires au-delà des industries de réseaux. On observe une hausse constante de la profitabilité des entreprises canadiennes alors que la croissance de notre productivité est en retard sur nos pairs au niveau international. Avec sa politique de la concurrence qui priorise la profitabilité avant l’intensité concurrentielle, le Canada étouffe le besoin des grandes entreprises d’investir dans les innovations qui mènent à une croissance de la productivité.
Si le gouvernement canadien actuel a tenté tout au long de son mandat d’implanter une gamme de stratégies pour redresser la croissance léthargique de sa productivité, ils n’ont pas considéré sérieusement de plus strictes politiques de concurrence jusqu’à tout récemment. Une politique de concurrence est un outil utile pour empêcher la domination économique autant que pour stimuler l’innovation et la croissance organique, permettant une méthode holistique et efficace d’encourager l’innovation et la croissance de la productivité au Canada. Bien que le Canada pourrait tirer profit d’une approche réglementaire en faveur de la concurrence, celle-ci doit être considérée au cœur d’un écosystème novateur où s’entremêlent les motivations et incitatifs à l’innovation divers, en plus de champs politiques interreliés tels que la protection de la propriété intellectuelle.
Une politique de la concurrence axée sur l'innovation peut s’agencer avec les mesures protectrices de l’équité concurrentielle que des juridictions semblables comme l’EU, le Royaume-Uni et l’Australie ont introduites pour freiner le pouvoir économique des plateformes dominantes. En créant des obligations pour les plateformes majeures de réduire leur emprise sur les secteurs économiques cruciaux et de promouvoir l’accès au marché et l’expansion des compétiteurs, les règlementations en vigueur jouent un rôle important pour contrebalancer le pouvoir accumulé par les plateformes. Mais il est également nécessaire d’instaurer des politiques de concurrence visant l’encouragement et le maintien des forces du marché pour empêcher les problèmes de concurrence actuels de l’économie numérique de renaître dans un paradigme technologique futur. Ce genre d’introspection tombe à point pour le gouvernement fédéral, alors qu’il est au cœur de la première consultation formelle sur la loi sur la concurrence en plus de dix ans, le résultat de plaidoyers d’intérêt public et du retard du Canada vis-à-vis de la conversation politique ailleurs dans le monde à propos des politiques de concurrence.
En choisissant de reconsidérer l'entièreté de ses lois sur la concurrence, le Canada est sur la bonne voie, mais le pays risque de répéter les erreurs des quatre dernières décennies en dévalorisant la concurrence au lieu d’instaurer un système qui encourage la croissance organique, l’innovation, et les investissements bénéfiques à la productivité. Le gouvernement canadien peut éviter cette embûche en agissant rapidement pour mettre en place une féroce législation de concurrence comportant trois caractéristiques clés : un cadre réglementaire des fusions qui nuit aux fusions nocives et encourage plutôt l’investissement pour une croissance organique, une ligne de conduite face aux abus des dominants qui aborde les dommages des monopoles dès leurs débuts, et des autorités en matière de concurrence possédant les ressources et pouvoirs nécessaires à un processus continuel d’adaptation aux réalités économiques qui nous entourent.
Encourager une politique de la concurrence axée vers l’avenir sera crucial pour redéfinir l’équilibre des forces entre les citoyen·ne·s et les plateformes actuelles, protéger cet équilibre à l’avenir et ultimement avancer vers une économie plus productive qui voit l’innovation distribuée à tou·te·s.
