Getting Beyond “Big is Bad”: Rethinking the Impact of Platforms on Competition Through the Lens of Market Distortion
Jennifer A. Quaid
le français suit
Platforms and competition reform
Are platform operators, online marketplaces, and digital gatekeepers, however defined, beneficial engines of disruption or damaging agents of distortion?
From the perspective of competition law and policy, the answer is a maddening “both,” depending on the conduct or the circumstances. As certain platforms have emerged and grown in size and influence, so have concerns about the impact of the features of this business model, typically characterized by network effects, multi-sided markets, and access to/control over data, on the economic landscape.
It should come as no surprise, then, that developing a platform governance framework that can distinguish between benefits and harms in the dynamic, rapidly changing conditions of digital markets has been top of mind among major competition authorities. However, as certain platforms have emerged and grown in size and influence, so have concerns about the impact of the features of this business model, typically characterized by network effects, multi-sided markets and access to/control over data, on the economic landscape.
The pace of competition reform internationally has varied. The European Union has advanced furthest in terms of formal legislative instruments adopted, such as the Digital Markets Act. In the United States, a sextet of bills before Congress, including Senate Bill 2992, the American Innovation and Choice Online Act were introduced in 2021 with the goal of modernizing antitrust and reigning in the power of platforms. Though these legislative efforts have stalled, the Federal Trade Commission (FTC) and Department of Justice, Antitrust Division (DOJ) have nonetheless moved forward on some fronts, relying on President Biden’s Executive Order and conducting a 2022 joint public inquiry into modernizing merger guidelines.
In comparison, Canada lags its peers on determining how to use competition law and policy to respond to digital and data-driven markets, including platform behaviour. A limited set of preliminary reforms was enacted in June 2022 as part of Bill C-19, an omnibus budget bill, the first amendments to the Competition Act in 13 years. In a nod to the digital transformation of the economy, the changes included a prohibition on drip pricing and the addition of new factors to consider when assessing the conduct of dominant or merging firms, such as network effects, non-price impacts such a choice, quality, and consumer privacy as well as impacts on the nature and extent of innovation and entrenchment of an incumbent’s position.
However, these express references to artefacts of technoscientific capitalism are unlikely to have much effect until a second, more substantial stage of reforming competition law is complete. Though the timing is unknown, it is expected to begin in the next year now that a recent public consultation on modernizing the Competition Act has concluded.
Policymakers’ preoccupation with a small group of enormous platforms is behind the momentum to develop rules specifically tailored to them, particularly as competition agencies recognize the importance of compatible regimes to enable what they see as the needed collective enforcement to check the power of the largest global digital players. The challenge has been to fit these new business models into existing methods of analysing competitive harm. While many naturally include towards seeing platform behaviour as a form of unilateral conduct by a dominant player, bringing abuse of dominance cases against them is challenging. In Canada, successful abuse cases are exceedingly rare; applying the exacting technical rules to platforms is expected to be exceedingly difficult as it requires both evidence that platforms are “dominant” and that they have engaged in abusive conduct that causes quantifiable harm to either a competitor or to competition in the market (a 2022 addition).
While the direction of Canadian reform on abuse of dominance remains unclear, it may follow reform efforts in other countries, which have sought to change how we view the competitive impact of “dominant” firms by drawing bright lines between the largest platforms and all others based on readily determinable metrics, such as market share, volume of commerce, number of users, or market capitalization. Where platforms meeting these thresholds engage in certain practices, like self-preferencing or exclusionary gatekeeping, this is treated as either inherently harmful (no evidence of harm required) or presumptively harmful (rebuttable with evidence).
While few debate the need to scrutinize the behaviour of the largest platforms carefully, size-based ex ante regulation of platforms chafes against a core tenet of classical economic theory – that neither market share nor absolute size should be presumed to confer market power. The perception that emerging platform governance rests, even partially, on the idea that “big is presumptively bad” has fueled strong criticism in competition circles and mobilized those opposed to competition reform more broadly.
Market distortion
Against this backdrop, I believe we should explore an alternate basis for ex ante regulation of certain platform behaviour that remains faithful to the basic economic principles embedded in competition law. Tying regulation to sheer size may not be the best path forward. Why not instead draw on the underlying rationale of prohibiting deceptive marketing – market distortion – to focus on platform conduct that by its nature suppresses or otherwise interferes with the competitive rivalry that would otherwise occur?
Deceptive marketing creates market distortion by allowing dishonest or careless market participants to exploit their counterparty (consumers, suppliers, etc.)’s expectation that they can make choices based on accurate and reliable information. Without the existence of this expectation (trust), and the resulting reliance it produces, deception would be much more difficult and costly to pull off.
The expectation of sufficient transparency to allow informed rational choice is considered a necessary condition for the existence of market-based competition. Where this expectation does not hold, the resulting market distortion has two different negative effects on aggregate allocative efficacy (the ability of markets to foster efficient use of scarce resources).
The first is on customers or consumers, who will either pay higher prices or who will acquire goods and services on suboptimal terms because they have been misled on a material point.
The second effect is on other market participants who have not been deceptive and are hampered in their ability to compete. The harm to them is twofold. First, they are deprived of the chance to compete for customers under conditions that allow customers to make informed comparisons. This may cause honest firms to lose market share, be unable to continue to participate in the market, or to abandon entry or expansion efforts. The second impact is intangible and general – it undermines confidence in the market mechanism itself if cheating (or carelessness) goes unchecked. This could cause withdrawal from the market or create a perverse incentive by honest firms to resort to the deceptive behaviours that have given cheaters an advantage. In this latter case, market participants may be better off, but customers – and the market itself – are worse off with even less ability to determine which products or services best meet their needs.
There is already precedent for sanctioning platform behaviour as deceptive marketing. The most prominent example is the FTC’s 2019 Stipulated Order issued against Facebook in 2019, following revelations that Facebook had failed to inform users about its data-sharing arrangements with third-parties. The Competition Bureau brought a similar action against Facebook in relation to Canadian users that was settled in 2020. While both these cases are counted as successful enforcement actions against platforms, the Canadian settlement is short and does not offer much insight into the rationale for its decision to apply the deceptive advertising provisions beyond the obvious allegation of deceiving users.
What I propose is to intentionally build on the idea of market distortion to create a principled basis for extending the ambit of the prohibition to include other forms of platform conduct beyond what has conventionally been understood to constitute deceptive or misleading conduct.
Can the concept of market distortion create a foundation for robustly analysing the impact of platforms on competition?
Essentially, the prohibition on deceptive or misleading marketing sanctions unilateral conduct by a market participant, independent of size or economic power, where this conduct is presumed to distort the normal interaction between the forces of supply and demand.
This approach offers certain advantages over size-based regulation. The most obvious is that platforms are engaged in a wide number of promotional and advertising activities that fit within the conventional deceptive marketing paradigm.
Next, many platforms operate in a business environment characterized by multi-sided markets. They could thus be subject to the dual concerns of prohibiting deceptive marketing: protection of consumers and protection of rule-abiding firms. Beyond this, focusing on the features and conditions that enable platforms to disregard the basic rules of engagement creates conceptual space to think about the novel ways that platforms may unfairly or abusively leverage information asymmetries and new business models, particularly around the collection, analysis, and sharing of data.
Finally, aside from avoiding the pitfalls of reliance on size, this approach offers a workable solution that addresses two important considerations for Canadian enforcement. First, the proposal can be implemented immediately using existing rules; there is no need to wait for a second phase of competition reform. Second, it is tailored to the core mandate of the Competition Bureau (promoting competition in Canada). Reframing the central concern of enforcement against platforms as one of market distortion and not size will empower the Bureau to concentrate its scarce resources on investigations focused on what happens in Canadian markets and to Canadian consumers, with particular attention on the potential for Canadian-based firms that may otherwise be overlooked given their smaller size to engage in market-distorting conduct. This kind of targeted enforcement also affords Canada a way to contribute meaningfully to the international effort of platform governance within the limits of institutional capacity and geopolitical status as a trade-dependent middle power.
Au-delà de la taille : repenser les effets des plateformes sur la concurrence au travers de la distorsion des marchés
Les plateformes dans la réforme de la concurrence
Les opérateurs de plateformes, les marchés en ligne et les « portiers » du monde numérique, définis de quelconque manière, sont-ils des éléments disruptifs bénéfiques ou alors des agents nocifs de distorsion?
Aux yeux du droit de la concurrence, les deux réponses peuvent être vraies selon la conduite et les circonstances. Or, il est indéniable que l’arrivée et la croissance de certaines plateformes a progressivement soulevé des questions concernant les effets économiques découlant de l’adoption des pratiques commerciales qui caractérisent ce modèle d’affaires, dont les effets de réseau, les marchés multifaces, l’accès aux données et leur contrôle.
Le rythme auquel différents pays entament des réformes à leurs régimes de droit de la concurrence varie. L’Union européenne est en tête du peloton vu de la perspective des textes législatifs adoptés, notamment la législation sur les marchés numériques (le DMA). Du côté des États-Unis, un sextuor de projets de loi a été présenté au Congrès en 2021, dont le Senate Bill 2992, l’American Innovation and Choice Online Act, qui ont pour but de moderniser le droit antitrust afin de limiter le pouvoir des plateformes. Bien que les efforts législatifs aient ralenti, la Federal Trade Comission (FTC) et l’Antitrust Division du Department of Justice (DOJ) ont tout de même fait quelques poussées grâce au décret-loi du président Biden, menant à une enquête publique conjointe, en 2022, sur la modernisation des lignes directrices en matière de fusions.
Lorsqu’on compare le Canada à ses pays pairs, on remarque un retard dans l’élaboration de principes directeurs et de règles destinées à adapter le droit de la concurrence aux défis posés par l’importance croissante des marchés numériques dominés par les données, notamment dans le comportement des plateformes. Une réforme préliminaire a été promulguée en juin 2022 dans le cadre du projet de loi C-19, un projet de loi omnibus sur le budget, la première modification à la Loi sur la concurrence en 13 ans. Proposée dans le but de mieux refléter dans la Loi la transformation numérique de l’économie intervenue depuis 2009, les changements incluent une interdiction des prix partiels et l’ajout de nouveaux facteurs à considérer dans l'évaluation du caractère anticoncurrentiel d’agissements des entreprises dominantes ou de fusion des entreprises, tels que les effets de réseau, les effets hors prix comme ceux affectant le choix, la qualité et la protection des renseignements personnels des consommateur·trice·s, en plus des conséquences sur la nature et la portée des innovations, et le renforcement de la position sur le marché des principales entreprises en place.
Ces références directes à des attributs du capitalisme technoscientifique ont toutefois peu de chances de produire des résultats palpables jusqu’à ce qu’une réforme subséquente et plus substantielle de la Loi sur la concurrence ne soit arrêtée. On s’attend, sans avoir d’échéancier précis, à ce que celle-ci commence au courant de l’année prochaine, une fois que le gouvernement ait pu analyser les commentaires reçues dans le cadre une consultation publique à propos la modernisation de la Loi sur la concurrence ayant conclu le 31 mars dernier.
Les décideurs politiques canadiens sont en retard dans l’élaboration de règles visant un petit nombre d’énormes plateformes, alors que d’autres autorités de la concurrence reconnaissent l’importance de la compatibilité des régimes pour mettre en œuvre ce qu’ils considèrent comme un effort collectif nécessaire à un contrôle du pouvoir des géants multinationaux du numérique. Le défi est d'intégrer ces nouveaux modèles d’affaires aux méthodes existantes d'analyse du préjudice concurrentiel. Bien que beaucoup aient naturellement tendance à voir les agissements des plateformes comme des comportements unilatéraux d’un acteur dominant, il est difficile, en vertu du droit actuel, d’intenter des recours en abus de position dominante contre eux. Les cas d’abus sont très rares au Canada. L’application des règles hautement techniques aux plateformes pose un défi considérable, étant donné qu’il faut à la fois prouver qu’une plateforme est « dominante » et qu’elle a eu des comportements abusifs qui ont causé des dommages quantifiables soit au concurrent, soit à la concurrence dans le marché (cette dernière possibilité est un ajout datant de 2022).
Bien que la trajectoire des réformes canadiennes sur l’abus de position dominante ne soit pas encore claire, elle pourrait suivre les efforts de réforme d’autres pays qui ont changé leur perspective sur le préjudice concurrentiel des entreprises « dominantes » en distinguant clairement les plateformes géantes des autres plateformes, selon des mesures disponibles et quantifiables comme la part de marché, le volume de commerce, le nombre d’utilisateurs ou la capitalisation boursière. Lorsque les plateformes qui remplissent ces critères usent de certaines pratiques comme l’autopréférence et l’application de politiques d’accès restrictives, ce comportement est traité soit comme un danger en soi (sans preuve de préjudice) soit comme un danger présumé, auquel cas une preuve du contraire pourrait l’exonérer.
Si l’idée que nous devons avoir dans le collimateur les comportements des plateformes géantes fait presque unanimité, il reste que ces règlements ex ante fondés sur la taille érodent un principe fondateur de l’école classique économique : qu’on ne devrait pas présumer que la part de marché ou la taille absolue confère un pouvoir économique. Un fer de lance des critiques de la réforme sur la concurrence est que la gouvernance des plateformes repose, du moins partiellement, sur la présomption que les grandes entreprises sont plus nocives, un argument autour duquel s’est mobilisé l’opposition à une réforme de la concurrence en général.
Distorsion du marché
Je crois donc, considérant cette situation, que d’autres avenues régulatrices ex ante devraient être explorées pour encadrer ces comportements des plateformes qui demeurent fidèles à l’esprit des principes économiques entérinés dans la loi sur la concurrence. Il n’est peut-être pas idéal de rattacher la régulation purement à la taille. En échange, la logique sous-jacente de l’interdiction des pratiques commerciales trompeuses (créatrices de distorsions du marché) pourrait être un point de départ pour cerner les comportements des plateformes qui briment ou interfèrent avec la rivalité concurrentielle qui se produirait naturellement.
Les pratiques commerciales trompeuses engendrent des distorsions dans le marché en permettant à ses acteurs malhonnêtes ou négligents d’exploiter l’entente selon laquelle leur contrepartie (consommateur, fournisseur, etc.) peut s’attendre à de l’information fiable et précise. Sans ce lien de confiance et, par conséquent, de dépendance, il serait beaucoup plus difficile et couteux de tromper.
Cette attente d’une transparence suffisante à la prise de choix éclairés et rationnels est une condition nécessaire à l’existence d’une économie de marché. Lorsque ce lien de confiance est brisé, la distorsion du marché qui en résultera aura deux effets nocifs pour l’efficacité allocative globale (la capacité des marchés à encourager un usage efficace de ressources limitées).
Le premier effet est celui sur les consommateur·trice·s, qui vont soit payer plus cher ou recevoir des biens et services inférieurs, car iels ont été induits en erreur par rapport à un élément important.
Le deuxième effet est que le degré de concurrence des acteurs honnêtes du marché sera amoindri. Le tort que cela leur causera est double. D’abord, ils ne pourront pas courtiser la clientèle dans un environnement où cette clientèle fait des comparaisons éclairées. Ainsi, les entreprises honnêtes perdent des parts de marché, ne peuvent plus continuer de participer au marché, ou doivent se résigner à abandonner leurs efforts pour le percer ou y prendre expansion. L’autre conséquence est intangible et générale : la perte de confiance envers les mécanismes du marché causée par le libre cours de la tricherie ou de la négligence. En réponse, les entreprises honnêtes pourraient soit se retirer du marché, soit être incitées à participer aux comportements trompeurs qui ont donné un avantage aux tricheurs. Dans ce dernier cas, les acteurs du marché s’en porteraient mieux au dépit des consommateur·trice·s (et du marché même), qui sont encore moins capables de discerner quels produits ou services leur conviendraient le mieux.
Il existe des précédents d'approche punitive envers les plateformes ayant des pratiques commerciales trompeuses. L’exemple le plus notoire est le Stipulated Order de la FTC contre Facebook en 2019, lorsqu’il fut révélé que Facebook n’avait pas informé ses utilisateurs de ses ententes de partage de données avec de tierces parties. Des récriminations du même acabit, portées envers Facebook par le Bureau de la concurrence au sujet de ses utilisateur·trice·s canadien·ne·s, ont été réglées en 2020. Si ces deux affaires sont classées parmi les réussites règlementaires à l’égard des plateformes, la décision canadienne est courte et peu loquace quant au raisonnement qui les a menées à appliquer les mesures de pratiques commerciales trompeuses, outre les allégations évidentes d’avoir dupé les utilisateur·trice·s.
Ma proposition serait de construire, à partir du concept de distorsion du marché, un principe fondateur pour étendre la portée de l’interdiction jusqu’à inclure d’autres formes de comportements des plateformes au-delà de ce qu’a pu être considéré d’ordinaire comme un comportement trompeur.
Est-ce que la notion de distorsion du marché peut servir de fondation à une analyse robuste des effets des plateformes sur la concurrence?
L’interdiction des pratiques commerciales trompeuses pénalise les comportements unilatéraux d’un acteur du marché (peu importe sa taille ou son pouvoir économique) lorsqu’on présume que ce comportement crée une distorsion des interactions entre l’offre et la demande.
Ce cadre offre des avantages vis-à-vis des règlementations fondées sur la taille des plateformes. Le plus évident d’entre eux est la foule d’activités promotionnelles et publicitaires tombant dans la définition conventionnelle de pratiques commerciales trompeuses que ces plateformes mettent en œuvre.
Ensuite, comme beaucoup de plateformes opèrent dans un environnement d’affaires caractérisé par des marchés multifaces, ils pourraient être visés simultanément par le souci de protéger les consommateur·trice·s et les entreprises qui respectent les règles. Au delà de ces effets dans le marché, examiner les conditions et les fonctionnalités qui permettent aux plateformes de faire fi des fondements du lien de confiance ouvre un espace conceptuel de réflexion sur les leviers novateurs que les plateformes trouveront pour utiliser abusivement ou déloyalement les asymétries d’information, ainsi qu’aux nouveaux modèles d’affaires émergeant autour de la récolte, l’analyse et le partage des données.
Enfin, outre l’évitement des pièges que pose le critère de la taille, cette approche satisfait deux considérations importantes des autorités canadiennes. D’abord, les règles actuelles permettent la mise en oeuvre d’une telle mesure sans attendre la deuxième phase de la réforme sur la concurrence. Deuxièmement, elle cadre bien avec le mandat central du Bureau de la concurrence (promouvoir la concurrence au Canada). Le Bureau de la concurrence ne sera que renforcé par un cadre se concentrant sur la distorsion des marchés plutôt que la taille des plateformes, car il pourra concentrer ses ressources limitées à des enquêtes concernant ce qui se passe au Canada et aux consommateur·trice·s canadien·ne·s, permettant un examen approfondi des distorsions causées par les entreprises canadiennes qui pourraient autrement passer sous le radar en raison de leur plus petite taille. Une règlementation ciblée permet également au Canada de contribuer aux efforts internationaux de gouvernance des plateformes à l’intérieur des bornes de ses capacités institutionnelles et de son statut géopolitique de puissance intermédiaire dépendante du commerce.
