Don’t Fear the Splinternet: Policy Interoperability and Lessons from the Banking Sector
Blayne Haggart
le français suit
In platform governance debates, few words carry as much weight as the word “global.”
It’s in the background of fears that domestic regulation of social media platforms will “break the internet,” even as an increasing number of countries move to bring such (typically American or Chinese) companies under domestic law. In Canada, for example, critics have argued that the very act of bringing global platforms under the Canadian broadcasting regime is folly or illegitimate, akin to the actions of actually authoritarian regimes, such as China’s isolationist “Great Firewall” or Russia’s RuNet.
In reality, the issues at play are the usual contests between competing norms, and over the appropriate level of regulation of businesses. Implicit in the word “global,” as used by critics of platform regulation, are specific ideological and normative commitments favouring a particular type of regulation, while appeals to their inherent and desirable globalness are deployed to argue against state regulation of platforms.
In the case of online platforms, the “global internet” involves not just the internet’s backbone and fundamental protocols, but globe-spanning companies (usually based in the US or China) and a relatively undifferentiated regulatory space. From such a perspective, existing state regulation, such as Germany’s NetzDG legislation, tends to be perceived, even by supporters of regulation as an unnatural interruption of these companies’ naturally global state, an anomaly to be justified, even by its proponents, rather than a way to bring an unregulated industry under democratic control. As a result, it is that much more difficult for policymakers to regulate in the public interest. As I discuss below, however, fears of creeping authoritarianism are overblown, and there is nothing unnatural or against the nature of the internet that should keep policymakers from engaging in sound platform regulation in the public interest. Done well, it can even improve quality of the global internet itself.
Fear of the “splinternet”
In the background of the suspicion of platform regulation is a worry that the global internet is transforming itself into the “splinternet”: the fracturing of the internet along national or regional borders. Splinternet concerns go far beyond worries that countries may physically cut themselves off from the global network of the internet. Writing in the Duke Law Journal, legal scholar Mark A. Lemley nicely captures the ideological stakes of the splinternet as they relate to platforms. For Lemley, the splinternet is caused in part by national regulation. His fear is that, for example, European regulation “will end up either moving European consumers to separate European internet companies and internet technologies or, perhaps, co-opting US companies in ways that will still end up dividing the US experience from the European experience.”
A single experience implies a single set of norms. Internet scholar Niels ten Oever identifies maximizing interconnection and interoperation as the fundamental internet norms: the more people and networks that are connected to each other, the better. When people talk about “internet freedom,” this is what they mean.
An unusual form of globalization
This view might seem natural and unobjectionable, but embedded in it is a perspective that downplays all other possible policy objectives. It also naturalizes a very narrow and unusual view of how a global regime should operate.
The global dominance of a few companies in a regulatory regime that presumes there should be one set of norms and rules for all countries is an example of what economist Dani Rodrik (adapted by me for the internet governance space) calls “hyperglobalization.” This is a form of globalization characterized by a single dominant set of rules, or rule-setters (the platforms) in a world of nation-states, in which democratic-rule by these states is seen as impossible or undesirable.
In terms of values, ten Oever notes that attempts to address human rights or other concerns requires restrictions on the system’s interconnection and interoperability. However, because interconnection and interoperability are taken as synonymous with internet freedom, any violation is seen as an attack on the internet itself, leading to the “splinternet.” Thus, debates over domestic regulation, say to prevent hate speech to ensure that more voices are heard, or to promote cultural expression, degenerate into accusations that proponents of regulation are advocates for creeping authoritarianism or totalitarianism.
Don’t fear the splinternet: A view from the banking sector
Democratic communities have legitimate disagreements and preferences about nearly every issue. From this perspective, it is the desire to implement a single set of norms on everyone, everywhere that emerges as a problem. Fortunately, when we look beyond the internet sector, it becomes clear that domestic regulatory regimes need not impede global interactions. It can even improve those interactions and our quality of life.
Consider the banking sector, and the financial industry generally. It’s hard to think of a more paradigmatic global industry. As with the large platforms, a few geographic centres dominate, and there are several globe-spanning corporations. This same industry is also characterized by varying levels of domestic regulation and protectionism of local actors.
As Rodrik and others have remarked, different levels of regulation internationally reflect fundamental views about the relative desirability of various policy objectives. The relatively lax approach to financial regulation in the United States reflects a different attitude toward the risk-innovation trade-off that we see in Canada, whose regulatory regime favours large, incumbent charter and sacrifices innovation for stability.
Neither system is objectively “right” or “wrong”: each reflect particular values, preferences, and the interests of the dominant actors in each system. Beyond the inherent democratic virtue of a country’s regulatory regimes reflecting the desires and needs of its citizenry, a globally heterogeneous regulatory landscape can minimize contagion when a sector goes off the rails.
As economists Michael D. Bordo, Andgela Redish and Hugh Rockoff remind us, Canada’s conservative banking system, for example, allowed the country to withstand the 2008 Global Financial Crisis, which originated in the United States thanks to its lax regulatory regime. Similarly, though it is early days yet, Canada looks well positioned to weather the current banking crisis emerging from the March 10, 2023, failure of Silicon Valley Bank, which was also rooted in part permissive US regulations.
Redefining globalization, embracing domestic regulation
This very brief consideration of the banking sector should remind us that most policy spaces are multi-dimensional and require balancing competing objectives. It should also remind us that different democratic governments and societies will have different policy preferences, and that such differences can easily be accommodated within a “global” system. From this perspective, policy heterogeneity should be be celebrated, not feared.
Imagine if Silicon Valley Bank were the world’s startup banker, and US banking regulations the template for the world. The crisis would have been far worse. Yet, in platform regulation, we have single companies, some headed by very erratic leaders, who can cause chaos, and worse, for billions, with the locals having relatively little say in their operation. And domestic regulation is often presumed to be, at best, a necessary evil.
Embracing global policy heterogeneity as a feature, not a bug, points toward a way forward, one that looks – as Rodrik suggests regarding economic globalization – for minimal acceptable terms of engagement among like-minded countries while respecting domestic policy differences. The goal for global internet governance should not be a single set of freedom-maximizing rules, but an interoperable patchwork of policy regimes, and international institutions, that reflect the different preferences, and democratic rights, of their citizens.
Moving beyond the use of “global” as a shorthand for a specific set of interests and ideologies won’t, on its own, eliminate platform-governance disagreements. But it will, at the very least, allow Canadians and Canadian policy-makers to have a more-direct and honest conversation about the legitimate values at stake in these debates.
N’ayez pas peur du splinternet : interopérabilité des politiques et leçons tirées du secteur bancaire
Dans les débats relatifs à la gouvernance des plateformes, peu de mots ont une aussi grande portée que le mot « mondial ».
L’optique de soumettre les plateformes de réseaux sociaux à des réglementations nationales pourrait entraîner une « fragmentation d’Internet », ce qui fait l’objet de nombreuses appréhensions, dans un contexte où de plus en plus de pays tentent de ramener ce type d’entreprises (souvent étasuniennes ou chinoises) dans le giron de la législation nationale. Au Canada, par exemple, les personnes défavorables à ces réglementations soutiennent que le simple fait de soumettre de telles plateformes internationales aux réglementations canadiennes sur les émissions serait absurde ou illégitime, voire s’apparenterait aux mesures des régimes autoritaires telles que le « Grand Pare-feu » isolationniste chinois ou le RuNet russe.
En réalité, ces enjeux portent non seulement sur les désaccords habituels entre les normes contradictoires existantes, mais aussi sur le niveau de réglementation adéquat qu’il convient d’appliquer aux entreprises. Le mot « mondial », tel qu’il est employé par les personnes défavorables à la réglementation des plateformes, sous-entend des engagements idéologiques et normatifs qui encourageraient une forme de réglementation spécifique d’Internet. Or, le caractère mondial inhérent et souhaitable de ces plateformes sert d’argument contre l’application de réglementations nationales.
Pour ce qui est des plateformes en ligne, l’« Internet mondial » au sens large inclut non seulement les protocoles phares et fondamentaux d’Internet, mais aussi des entreprises internationales (généralement basées aux États-Unis ou en Chine) et un environnement dans lequel s’appliquent peu voire pas de réglementations. À cet égard, des réglementations nationales existantes telles que la législation allemande NetzDG ont tendance à être perçues comme des éléments perturbateurs qui viennent entraver le caractère naturellement mondial de ces entreprises, et ce même par des personnes en faveur de l’instauration de réglementations. Certaines personnes, y compris des partisan·e·s de ces réglementations, les considèrent néanmoins comme des anomalies à rectifier plutôt que comme des moyens de ramener un secteur non réglementé sous contrôle démocratique. C’est pourquoi il est d’autant plus difficile pour les décideur·euse·s politiques de s’accorder sur des réglementations qui soient d’intérêt public. Toutefois, comme je l’évoque ci-après, les craintes liées à l’instauration d’une forme insidieuse d’autoritarisme sont démesurées. Par ailleurs, rien dans la nature de l’Internet en lui-même ne saurait empêcher les décideur·euse·s de mettre en place une réglementation raisonnable des plateformes si cette réglementation se fait dans l’intérêt public. Si elles sont instaurées et utilisées à bon escient, elles pourraient même aller jusqu’à améliorer la qualité de l’Internet mondial.
La peur du « splinternet »
Derrière la suspicion qui entoure la possible réglementation des plateformes se cache la crainte que l’Internet mondial se transforme peu à peu en « splinternet », c’est-à-dire qu’il soit fragmenté en fonction des frontières nationales ou régionales. Les appréhensions relatives au splinternet vont bien au-delà des inquiétudes liées au fait que des pays puissent se couper physiquement du réseau mondial qu’est l’Internet. Dans son article publié dans le Duke Law Journal, le juriste Mark A. Lemley expose brillamment les enjeux du splinternet du point de vue des plateformes. D’après Lemley, l’émergence du splinternet proviendrait partiellement des réglementations nationales. Si l’on en croit ses appréhensions, les réglementations européennes « pourraient finir par déplacer les consommateur·rice·s européen·ne·s de manière à séparer les entreprises européennes et les technologies basées en ligne. Elles pourraient aussi finir par coopter les entreprises étasuniennes de différentes manières, qui aboutiront à une séparation entre l’expérience étasunienne et l’expérience européenne. »
Une expérience uniformisée suppose un ensemble de normes uniformes. Niels ten Oever, expert spécialisé dans le domaine d’Internet, considère que la maximisation des interconnexions et des interopérations devrait former la base des réglementations d’Internet : plus les personnes et les réseaux sont connectés entre eux, mieux c’est. Telle est la définition de ce que l’on appelle la « liberté sur Internet ».
Une forme inhabituelle de mondialisation
Ce point de vue pourrait sembler naturel et acceptable, mais il cache un angle d’approche qui minimise toute autre forme de politique envisageable. Il normalise également une opinion très inhabituelle et restrictive illustrant la façon dont un régime mondial devrait être géré.
La dominance à l’échelle planétaire d’une poignée d’entreprises qui évoluent au sein d’un cadre réglementaire fondé sur le principe selon lequel il ne devrait y avoir qu’un seul ensemble de lois et de réglementations identiques pour tous les pays constitue un exemple de ce que l'économiste Dani Rodrik appelle « hypermondialisation » (que je prends soin d’adapter afin d’aborder la gouvernance d’Internet). Il est ici question d’une forme de mondialisation caractérisée par un ensemble uniformisé de réglementations, ou de responsables de la réglementation (soit les plateformes), dans un univers d’États-nations dans lesquels la domination démocratique par ces États serait impossible ou non désirée.
En termes de valeurs, ten Oever ajoute qu’il n’est pas possible de résoudre les problèmes relatifs aux droits de la personne ou à d’autres sujets semblables sans instaurer des restrictions sur l’interconnexion et l’interopérabilité du système. Néanmoins, puisque l’interconnexion et l’interopérabilité sont au cœur de la liberté sur Internet, toute violation est considérée comme étant une attaque visant l’Internet lui-même et susceptible de donner lieu au « splinternet ». De ce fait, les débats concernant les réglementations nationales qui souhaitent interdire les discours haineux afin d’assurer que plus de voix puissent être entendues ou qui souhaitent mettre en avant l’expression culturelle dérivent en accusations dénonçant les défenseur·euse·s de ces réglementations comme étant des partisan·e·s d’une forme insidieuse d’autoritarisme ou de totalitarisme.
N’ayez pas peur du splinternet : l’exemple du secteur bancaire
Les communautés démocratiques ont des désaccords et des préférences légitimes sur presque tous les enjeux imaginables. De ce fait, l’optique consistant à mettre en vigueur un ensemble uniformisé de réglementations pour toutes les personnes dans le monde entier devient problématique. Fort heureusement, si l’on regarde au-delà d’Internet, il devient évident que les cadres de réglementation nationaux ne compromettent pas nécessairement les interactions mondiales. Ils pourraient même améliorer ces interactions et notre qualité de vie.
Prenons par exemple le secteur bancaire et le secteur de la finance dans son ensemble. Il est difficile de penser à un secteur qui soit plus mondialisé et plus paradigmatique que celui-ci. Pour ce qui est des grandes plateformes, quelques centres géographiques dominent et il existe plusieurs sociétés par actions internationales. Ce secteur est également caractérisé par ses nombreuses strates de réglementations et de protectionnisme envers les acteurs locaux.
Comme l’ont évoqué Rodrik et ses pairs, l’instauration de différentes strates de réglementations à l’échelle internationale reflète des points de vue fondamentaux concernant la désirabilité relative des différents objectifs politiques. Le comportement plus ou moins laxiste des États-Unis vis-à-vis des réglementations financières reflète une approche différente du rapport risque-innovation que l’on peut voir au Canada, dont le régime favorise les chartes plus larges qui sont déjà en vigueur et sacrifie l’innovation en faveur de la stabilité.
Aucun de ces systèmes n’est objectivement « bon » ou « mauvais » puisque tous deux reflètent des valeurs et des préférences spécifiques, ainsi que les intérêts des acteurs principaux au sein de chaque système. Au-delà de la vertu démocratique inhérente au cadre réglementaire d’un pays, qui reflète les désirs et besoins de ses citoyen·ne·s, la présence d’un cadre réglementaire hétérogène mondialisé pourrait réduire autant que possible toute contagion si l’un des secteurs venait à faire faillite.
Comme nous le rappellent les économistes Michael D. Bordo, Andgela Redish et Hugh Rockoff, le système bancaire conservateur canadien a notamment permis au pays de surmonter la crise financière mondiale de 2008 qui provenait originellement du cadre réglementaire laxiste étasunien. De la même façon, bien que nous n’en soyons encore qu’aux débuts, le Canada semble bien préparé face à la crise bancaire actuelle provenant de la faillite de la Silicon Valley Bank, en date du 10 mars 2023, une faillitequ’on doit aussi en partie aux réglementations laxistes étasuniennes.
Redéfinir la mondialisation, accepter les réglementations nationales
Cette brève parenthèse sur le secteur bancaire devrait nous rappeler que la plupart des cadres réglementaires sont multidimensionnels et exigent d’atteindre un certain équilibre entre des objectifs contradictoires. Cette parenthèse devrait également servir de rappel soulignant que les gouvernements et les sociétés démocratiques ont chacun et chacune leurs préférences en matière de réglementation et que de telles préférences peuvent aisément être conciliées au sein d’un système « mondial ». Si l’on considère ce point de vue, l’hétérogénéité devrait être célébrée, et non crainte.
Imaginez si la Silicon Valley Bank avait été la banque des entreprises en démarrage du monde entier et les réglementations étasuniennes le modèle international. Cette crise aurait été bien plus grave. Pourtant, en matière de réglementation des plateformes, il existe des entreprises seules, dont certaines sont gérées par des dirigeant·e·s imprévisibles, qui pourraient entraîner des situations chaotiques, voire pire, pour des milliards de personnes locales qui n’ont pas leur mot à dire. C’est pourquoi la mise en place de réglementations nationales est souvent perçue comme étant un mal nécessaire.
En considérant cette hétérogénéité mondiale comme étant une fonctionnalité avantageuse et non comme un bogue, il est possible de concevoir un avenir qui, comme l’évoque Rodrick en parlant de la mondialisation économique, permet d’envisager des ententes réglementaires auprès de pays qui partagent une même vision tout en respectant les différentes politiques nationales. L’objectif d’une gouvernance de l’Internet mondial ne devrait pas consister en un seul ensemble de règles visant à mettre en avant le plus de libertés possible, mais en une mosaïque interopérable de cadres réglementaires et d’institutions internationales qui refléteraient les différentes préférences et les droits démocratiques de leurs citoyen·ne·s respectif·ve·s.
Concrètement, passer outre le fait que l’utilisation du mot « mondial » puisse faire référence à des intérêts et des idéologies spécifiques n’éliminera pas en soi les désaccords sur la gouvernance des plateformes. Néanmoins, cela permettrait aux décideur·euse·s politiques canadien·ne·s et à leurs citoyen·ne·s d’avoir une discussion plus directe et franche sur les valeurs légitimes qui se trouvent au cœur de ces débats
